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Covid-​19 : jours de repos des agents publics (con­gés annuels et jours RTT)

En cette péri­ode de crise san­i­taire, de nom­breux agents publics sont inqui­ets sur le sort de leur droit à con­gés annuels et de leurs jours de réduc­tion du temps de tra­vail (RTT).

Certes, en appli­ca­tion de l’article 11 de la loi n°2020290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-​19, le gou­verne­ment est autorisé à pren­dre par ordon­nances toute mesure, en matière de droit de la fonc­tion publique, ayant pour objet d’imposer ou de mod­i­fier les dates de prise d’une par­tie des con­gés. À la suite de cette loi, l’ordonnance n°2020323 du 25 mars 2020 por­tant mesures d’urgence en matière de con­gés payés, de durée du tra­vail et de jours de repos a été pro­mul­guée et elle ne con­cerne que les salariés du droit privé.

Pour l’instant, il n’existe donc aucune mod­i­fi­ca­tion con­cer­nant les règles applic­a­bles aux con­gés annuels et aux jours RTT dans la fonc­tion publique. Voyons ce droit (1), les modal­ités d’octroi de ces jours (2), et le report des con­gés annuels et des RTT sur l’année suiv­ante (3).

  • Le droit aux con­gés annuels et jours RTT des agents publics
    • Le droit aux con­gés annuels des agents publics

Les agents publics1 en activ­ité ont tous droit à des con­gés annuels2 avec traite­ment dont la durée est fixée par décret en Con­seil d’État3, pour une année de ser­vice accom­pli du 1er jan­vier au 31 décem­bre4.

C’est pourquoi, et con­for­mé­ment à la fiche con­gés de la DGAFP, les agents publics en télé­tra­vail, en autori­sa­tions spé­ciales d’absence (ASA) pour garde d’enfant, en ASA « mal­adie con­tagieuse »5 ou en arrêt de mal­adie sont en posi­tion d’activité et ont droit aux con­gés annuels. La durée du con­fine­ment génère des jours de congés.

Aucun texte ne définit explicite­ment le congé annuel. Mais un texte définit la durée du tra­vail effec­tif. Ainsi, si la durée du tra­vail effec­tif s’entend comme le temps pen­dant lequel les agents sont à la dis­po­si­tion de leur employeur et doivent se con­former à ses direc­tives sans pou­voir vaquer libre­ment à des occu­pa­tions per­son­nelles6, alors le congé annuel est le temps pen­dant lequel les agents ne sont pas à la dis­po­si­tion de leur employeur et ne doivent pas se con­former à ses direc­tives, ils peu­vent vaquer libre­ment à leurs occu­pa­tions personnelles.

La final­ité du droit au congé annuel est de per­me­t­tre au tra­vailleur de se reposer et de dis­poser d’une péri­ode de détente et de loisirs7.

En con­séquence, dès lors que l’agent est en congé annuel il vaque libre­ment à ses occu­pa­tions per­son­nelles. Il n’est plus à la dis­po­si­tion de son employeur et il ne doit pas se con­former à ses direc­tives. Dans cette péri­ode, il est impor­tant de rap­peler que si les agents son con­gés annuels, leurs employeurs ne peu­vent rien n’exiger d’eux.


1 Même les agents con­tractuels de droit pub­lic en appli­ca­tion de l’article 10 du décret n°8683 du 17 jan­vier 1986 relatif aux dis­po­si­tions générales applic­a­bles aux agents non tit­u­laires de l’État pris en appli­ca­tion de l’article 7 de la loi n°8416 du 11 jan­vier 1984 por­tant dis­po­si­tions statu­taires rel­a­tives à la fonc­tion publique de l’État mod­i­fiée et de l’article 136 de la loi n°8453 du 26 jan­vier 1984 por­tant dis­po­si­tions statu­taires rel­a­tives à la fonc­tion publique ter­ri­to­ri­ale modifiée

2 Arti­cle 21 de la loi n°83634 du 13 juil­let 1983 por­tant droits et oblig­a­tions des fonc­tion­naires modifiée

3 Arti­cle 34 de la loi n°8416 du 11 jan­vier 1984 préc­itée ; arti­cle 57 de la loi n°8453 du 26 jan­vier 1984 précitée

4 Arti­cles 1 du décret n°84972 du 26 octo­bre 1984 relatif aux con­gés annuels des fonc­tion­naires de l’Etat mod­i­fié et n°851250 du 26 novem­bre 1985 relatif aux con­gés annuels des fonc­tion­naires ter­ri­to­ri­aux modifié

5 Cf. fiche Interco « Covid-​19 et sit­u­a­tion admin­is­tra­tive des agents publics »

6 Arti­cle 2 du décret n°2000815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduc­tion du temps de tra­vail dans la fonc­tion publique de l’État et dans la mag­i­s­tra­ture modifié

7 CJUE, 21 juin 2012, affaire C-​78/​11

  • Le droit aux jours RTT des agents publics

Con­traire­ment aux con­gés annuels, l’octroi de jours RTT n’est pas un droit sys­té­ma­tique. Les jours RTT ne sont accordés qu’en con­trepar­tie d’une durée de tra­vail supérieure à 35 heures heb­do­madaires8. Il n’est octroyé qu’à la dis­cré­tion des employeurs publics qui ont décidé d’instituer des cycles de tra­vail com­por­tant des durées heb­do­madaires de tra­vail supérieures à 35 heures9, par délibéra­tion, après avis du comité tech­nique. Et ce nom­bre de jours RTT est cal­culé en pro­por­tion du tra­vail effec­tif accom­pli dans le cycle de tra­vail10.

Les agents publics qui béné­fi­cient de jours RTT sont ceux dont le cycle de tra­vail prévoit une durée de tra­vail supérieure à 35 heures heb­do­madaires. Par exem­ple, un agent dont le cycle de tra­vail est de 37 heures heb­do­madaire béné­fi­cie en règle générale de 12 jours RTT sur l’année11.

Ainsi, dès lors que cette péri­ode de con­fine­ment ne per­met pas tou­jours le respect de ces cycles de tra­vail, le droit à l’acquisition de jours RTT n’est pas sys­té­ma­tique et dépend de la sit­u­a­tion des agents publics :

Sit­u­a­tion administrative

Jours RTT

Congé mal­adie

Non12

ASA13

Non14

Télé­tra­vail

Oui si … (cf. ci-​après)

Pour les agents exerçant leurs fonc­tions en télé­tra­vail, la réponse est plus déli­cate. Le télé­tra­vail, qui est devenu la modal­ité d’organisation du tra­vail de droit com­mun pour les activ­ités qui peu­vent être télé­tra­vail­lées, peut être mise en œuvre selon les modal­ités prévues par le décret n°2016151 du 11 février 2016 relatif aux con­di­tions et modal­ités de mise en œuvre du télé­tra­vail dans la fonc­tion publique et la mag­i­s­tra­ture mod­i­fié avec quelques assou­plisse­ments eu égard à la sit­u­a­tion par­ti­c­ulière15.

Ce décret indique expressé­ment que l’autorisation de télé­tra­vail délivrée par l’employeur à l’agent pub­lic doit indi­quer la durée du temps de tra­vail ainsi que le dis­posi­tif de compt­abil­i­sa­tion du temps de tra­vail16.

Pour les admin­is­tra­tions qui avaient mis en place le télé­tra­vail, cette ques­tion ne posera ici aucun problème.

Pour les autres, compte tenu de la déci­sion rapide de mise en con­fine­ment et en télé­tra­vail sans qu’un tel dis­posi­tif ait pu être instauré, nous pou­vons nous poser la ques­tion. La DGAFP17 pré­cise que durant l’état d’urgence san­i­taire, l’autorisation de télé­tra­vail occa­sion­nel est sim­pli­fiée et que l’agent doit veiller au respect des horaires de tra­vail et de repos.

On peut con­sid­érer qu’un agent pub­lic, dont le cycle de tra­vail est habituelle­ment de 37 heures, respecte cet horaire même en télé­tra­vail et que ses jours RTT con­tin­ueront donc d’être générés durant cette péri­ode. Et c’est bien ce que nous défendrons, d’autant plus que de récentes études mon­trent que les tra­vailleurs ont ten­dance à tra­vailler plus longtemps en télé­tra­vail qu’en présentiel.


8 Cir­cu­laire du 31 mars 2017 rel­a­tive à l’application des règles en matière de temps de tra­vail dans les trois ver­sants de la fonc­tion publique (para­graphe 1.3)

9 Arti­cles 4 du décret n°2000815 du 25 août 2000 et du décret n°2001623 du 12 juil­let 2001 précités

10 Cir­cu­laire du 18 jan­vier 2012 relatif aux modal­ités de mise en œuvre de l’article 115 de la loi n° 20101657 du 29 décem­bre 2010 de finances pour 2011

11 Cir­cu­laire du 18 jan­vier 2012 rel­a­tive aux modal­ités de mise en œuvre de l’article 115 de la loi n° 20101657 du 29 décem­bre 2010 de finances pour 2011

12 Arti­cle 115 de la loi n°20101657 du 29 décem­bre 2010 de finances pour 2011

13 Pour garde d’enfants, pour cohab­i­ta­tion avec un malade du Covid-​19, pour les per­son­nes vul­nérables ou lorsque le télé­tra­vail est impossible

14 Cir­cu­laire du 31 mars 2017 rel­a­tive à l’application des règles en matière de temps de tra­vail dans les trois ver­sants de la fonc­tion publique (para­graphe 1.2) et Fiche DGAFP Con­gés — mars 2020

15 Fiche DGAFP Télé­tra­vail occasionnel

16 Arti­cle 8 du décret n°2016151 du 11 février 2016 précité

17 Fiche DGAFP Télé­tra­vail occasionnel

  • Les modal­ités d’octroi des con­gés annuels

En appli­ca­tion des textes, l’agent pub­lic qui souhaite un congé annuel le demande et c’est à l’employeur pub­lic de déter­miner s’il peut l’accorder en fonc­tion des frac­tion­nements et éch­e­lon­nements de con­gés que l’intérêt du ser­vice peut ren­dre néces­saires et de la pri­or­ité don­née aux agents publics qui sont chargés de famille18.

Cette règle vaut aussi pour l’agent pub­lic qui souhaite poser des jours RTT. Il le demande et c’est à l’employeur pub­lic de déter­miner s’il l’accorde19.

  • Le sort des con­gés annuels et des jours RTT posés et validés

Dès lors que les con­gés annuels et les jours RTT sont soumis à l’accord exprès de l’employeur, l’agent pub­lic qui souhaite reporter un jour de repos posé et validé (con­gés annuels ou RTT) doit en faire la demande auprès de son employeur. Ce dernier déter­min­era alors s’il peut l’accorder en fonc­tion de l’intérêt du service.

En effet, con­for­mé­ment à l’interprétation sou­veraine du juge, la demande des dates de con­gés annuels souhaités ne peut être con­sid­érée comme valant autori­sa­tion. Le béné­fice de ces con­gés reste soumis à l’accord exprès de l’employeur20. Dans l’hypothèse où l’agent s’absente alors que sa demande de con­gés n’a pas été expressé­ment accep­tée, il encourt une retenue pour traite­ment pour absence de ser­vice fait21.

En appli­ca­tion du principe du par­al­lélisme des formes, en vertu duquel un acte pris selon une cer­taine procé­dure ne peut être mod­i­fié ou abrogé qu’en suiv­ant la même procé­dure, l’agent pub­lic qui souhaite reporter un congé annuel posé et validé doit en faire la demande près de son employeur. Ce dernier déter­min­era alors s’il peut l’accorder en fonc­tion de l’intérêt du ser­vice. C’est à sa discrétion.

Con­for­mé­ment à la fiche de la DGAFP, dès lors que les con­gés ont été posés et validés, ils sont décomp­tés. L’employeur pub­lic n’a pas l’obligation, une fois les con­gés posés et validés, de les annuler ni même de les rem­placer par des ASA pour garde d’enfant ou bien des ASA « mal­adie contagieuse ».

Rien n’est explicite con­cer­nant les jours RTT mais la même analyse est applicable.

Toute­fois et évidem­ment, les syn­di­cats Interco CFDT peu­vent négocier l’annulation de ces con­gés annuels pris avant la péri­ode de con­fine­ment en s’appuyant notam­ment sur la jurispru­dence de la CJUE. Selon elle, la final­ité du droit au congé annuel dif­fère de celle du droit au congé de mal­adie. Nous pour­rions avoir la même analyse pour une ASA « mal­adie con­tagieuse » qui a pour final­ité d’éviter la prop­a­ga­tion du virus Covid-​19. La final­ité dif­fère d’un congé annuel dont la final­ité, nous l’avons vu, de per­me­t­tre au tra­vailleur de se reposer et de dis­poser d’une péri­ode de détente et de loisirs. Cette réflex­ion peut s’appliquer aux jours RTT.

  • Des con­gés annuels imposés aux agents publics ?

En appli­ca­tion des textes, c’est à l’agent pub­lic de deman­der expressé­ment l’octroi d’un congé annuel qui est validé ou pas par l’employeur pub­lic. Et d’ailleurs, le juge admin­is­tratif con­sid­ère qu’une demande d’information sur le nom­bre de jours de congé à pren­dre ne con­stitue pas une demande expresse de congé et que l’employeur ne peut pas faire val­oir que la déci­sion de mise en congé ne fai­sait que répon­dre à la demande de l’intéressé. Le place­ment d’office en con­gés est alors annulé22.


18 Arti­cles 3 du décret n°84972 du 26 octo­bre 1984 préc­ité et n°851250 du 26 novem­bre 1985 précité

19 Cir­cu­laire du 31 mars 2017 rel­a­tive à l’application des règles en matière de temps de tra­vail dans les trois ver­sants de la fonc­tion publique (para­graphe 1.2)

20 CAA Bor­deaux, 6 novem­bre 2003, n°99BX02762 ; CAA Nantes, 10 février 2017, n°15NT01242

21 CAA Nantes, 10 février 2017, n°15NT01242

22 CAA Lyon, 20 avril 2004, n°00LY01173

Toute­fois, le juge admin­is­tratif sem­ble admet­tre que la fix­a­tion des dates de congé puisse être imposée par l’intérêt du ser­vice sans l’accepter dans ce cas d’espèce23 : il s’agissait d’un agent pub­lic placé d’office en con­gés annuels « dans l’attente de la déci­sion offi­cielle du con­seil de dis­ci­pline » à la suite d’une sus­pen­sion. Le juge admin­is­tratif a annulé cette déci­sion en con­sid­érant qu’elle n’était pas prise dans l’intérêt du ser­vice, alors même que l’agent en ques­tion fai­sait l’objet de deux plaintes pour har­cèle­ment moral…

En con­séquence de ce qui précède, la fix­a­tion des dates de congé pour­rait être imposée dans l’intérêt du ser­vice par l’employeur pub­lic, mais encore faut-​il que cet intérêt soit admis par le juge administratif.

Dans cette péri­ode par­ti­c­ulière de crise san­i­taire, bien que la DGAFP24 indique que l’employeur pub­lic puisse imposer des jours de con­gés, il n’est pas cer­tain que le juge admin­is­tratif admette qu’un tel place­ment d’office en con­gés annuels soit motivé par l’intérêt du ser­vice. En effet, l’agent pub­lic doit être prin­ci­pale­ment placé en télé­tra­vail ou en ASA (cf. fiche « Covid-​19 et sit­u­a­tion admin­is­tra­tive des agents publics »).

Con­cer­nant les jours RTT, il con­vient de véri­fier les normes internes (chartes du temps, pro­to­coles RTT, arrêtés min­istériels, délibéra­tions) et si rien n’est explicite, la même analyse sera applic­a­ble. Ainsi, bien que la fix­a­tion des dates de jours RTT puisse être imposée dans l’intérêt du ser­vice par l’employeur pub­lic, encore faut-​il que cet intérêt soit admis par le juge administratif.

Cepen­dant et évidem­ment, l’agent pub­lic peut avoir envie d’être en con­gés annuels même au cours de cette péri­ode parce qu’il est en télé­tra­vail et qu’il a besoin de repos, ou bien parce qu’il est en ASA, lesquelles ne génèrent pas de RTT, et il peut préférer être en con­gés pour cette raison.

  • L’interruption des con­gés annuels et des jours RTT posés

Les con­gés annuels et les jours RTT peu­vent être inter­rom­pus de deux manières : soit que l’employeur pub­lic demande à l’agent pub­lic de revenir tra­vailler soit que l’agent pub­lic tombe malade.

1 L ’inter­rup­tion du repos (con­gés annuels ou jours RTT) à la demande de l’employeur public

Bien qu’aucun texte ne le prévoie explicite­ment, le juge admin­is­tratif admet que le congé annuel puisse être inter­rompu par l’employeur pub­lic en cas d’urgence ou de néces­sité du ser­vice pour assurer notam­ment la con­ti­nu­ité de ce dernier25. Dans cette hypothèse, il est indem­nisé des éventuels frais engagés du fait de cette inter­rup­tion de con­gés26.

La réqui­si­tion d’agents publics en con­gés annuels est admise parce que l’intérêt du ser­vice doit pré­val­oir sur les motifs de con­ve­nance per­son­nelle des agents publics27.

Dans cette péri­ode par­ti­c­ulière de crise san­i­taire, les agents publics en con­gés annuels à qui l’employeur pub­lic demande de revenir tra­vailler sont donc dans l’obligation de s’y con­former. À défaut, ils encourent une sanc­tion dis­ci­plinaire pour désobéis­sance hiérar­chique. Évidem­ment, dans l’hypothèse où aucune mesure de pro­tec­tion n’a été prise pour les pro­téger du virus ou bien dans celle où les mesures de pro­tec­tion ne sont pas suff­isantes, ils pour­raient invo­quer leur droit de retrait (cf. fiches droit de retrait et pour les agents sans droit de retrait).

Con­cer­nant les jours RTT, il con­vient de véri­fier les normes internes (chartes du temps, pro­to­coles RTT, arrêtés min­istériels, délibéra­tions) et si rien n’est explicite, la même analyse sera applicable.

23 CAA Paris, 29 sep­tem­bre 2008, n°07PA01327

24 Fiche DGAFP Con­gés — mars 2020

25 CAA Paris, 19 octo­bre 2005, n°02PA01519

26 CE Ass., 9 décem­bre 1966, n°59687

27 CAA Paris, 19 octo­bre 2005, n°02PA01519

2 L ’inter­rup­tion des repos (con­gés annuels ou jours RTT) en cas de mal­adie à la demande de l’employeur

Si l’agent pub­lic tombe malade au cours de sa péri­ode de con­gés annuels, la Cour de Jus­tice de l’Union Européenne (CJUE) con­sid­ère que le tra­vailleur a droit au report de la péri­ode de congé annuel qui coïn­cide avec une péri­ode d’incapacité de tra­vail, que l’incapacité de tra­vail survi­enne avant le congé annuel ou au cours de celui-​ci. En effet, selon elle, la final­ité du droit au congé annuel (per­me­t­tre au tra­vailleur de se reposer et de dis­poser d’une péri­ode de détente et de loisirs) dif­fère de celle du droit au congé de mal­adie (se rétablir d’une mal­adie engen­drant une inca­pac­ité de tra­vail)28.

Dans cette péri­ode par­ti­c­ulière de crise san­i­taire, les agents publics en con­gés annuels qui tomberaient malades, ver­ront leurs jours de con­gés reportés à une date ultérieure.

Là encore, sauf si des normes internes prévoient des dis­po­si­tions con­traires, la même analyse sera applic­a­ble pour les jours RTT. Évidem­ment ici, le fait que l’agent pub­lic inter­rompt son repos parce qu’il est malade ne génér­era pas de jours RTT. Ainsi, l’agent pub­lic peut per­dre des jours RTT du fait de sa mal­adie, con­traire­ment aux jours de congés.

  • Le report des con­gés annuels et jours RTT d’une année sur l’autre

Le régime dif­fère selon s’il s’agit de con­gés annuels ou de jours RTT.

En appli­ca­tion des textes29, les con­gés annuels dus pour une année de ser­vice accom­pli ne peu­vent se reporter sur l’année suiv­ante, sauf autori­sa­tion excep­tion­nelle don­née par l’employeur pub­lic. Ce dernier peut, sans jamais pou­voir y être con­traint, autoriser ce report s’il l’estime néces­saire et si l’intérêt du ser­vice n’y fait pas obsta­cle30.

L’employeur pub­lic peut donc imposer que les con­gés annuels soient pris au cours de l’année civile sans pos­si­bil­ité de report de plein droit, sous réserve du cas des agents n’ayant pu sol­der leur con­gés pour cause d’indisponibilité physique31.

Et le report de ces con­gés non pris du fait d’une cause d’indisponibilité physique est pos­si­ble au cours d’une péri­ode de 15 mois après le terme de l’année de référence32.

En cette péri­ode de risque impor­tant de con­t­a­m­i­na­tion par le virus Covid-​19, les agents publics qui tomberaient malades et qui ne pour­raient pas sol­der leurs con­gés annuels en 2020 pour­raient en deman­der le report jusqu’au 31 mars 202233.

Con­cer­nant les jours RTT, il con­vient de véri­fier les normes internes (chartes du temps, pro­to­coles RTT, arrêtés min­istériels, délibéra­tions) et si rien n’est explicite, la même analyse sera applic­a­ble. Il con­vien­dra de deman­der un report par analo­gie avec les jours de con­gés. C’est d’ailleurs ce que pré­conise la DGAFP34.

Émi­lie GER­AUD Myr­iam BOUSSOUM


28 CJUE, 21 juin 2012, affaire C-​78/​11

29 Arti­cles 5 du décret n°84972 du 26 octo­bre 1984 préc­ité et n°851250 du 26 novem­bre 1985 précité

30 CE, 30 décem­bre 2009, n°306297

31 CE, 23 décem­bre 2015, n°373028,

32 Avis CE, 26 avril 2017, n°406009

33 Cette inter­pré­ta­tion est con­forme à celle de la Fiche DGAFP Con­gés — mars 2020

34 Fiche DGAFP Con­gés — mars 2020